Az elmúlt években sok szó esett az Orbán-kormány kommunikációs szerződéseiről, de a szélesebb közvélemény számára akkor vált ismertté a probléma mélysége, amikor Balásy Gyula sírva vallotta be bűneit a Kontroll stúdiójában és felajánlotta cégeit az államnak. Azóta sokan megszólaltak a kommunikációs szakmából és fontos információk derültek ki a rendszer működéséről, de ezidáig senki nem kérdőjelezte meg a teljes közbeszerzési konstrukció törvényességét. Márpedig érdemes az alapoktól kezdeni a kommunikációs közbeszerzési rendszer áttekintését, hátha elegendő érv gyűlik össze az NKOH egy tollvonással történő megszüntetéséhez. 

A 2014-ben létrejött Nemzeti Kommunikációs Hivatal (NKOH) felel a magyarországi állami intézmények kommunikációs költéséért, ami kiemelt jelentőségűvé teszi ezt az intézményt. A kommunikációs költés folyamata látszólag egyszerű: az NKOH kiír egy közbeszerzést, a nyertes médiaügynökséggel (vagy médiaügynökségekkel) keretmegállapodást köt és ezután szinte a teljes állami szféra kommunikációs tevékenysége ezen a keretmegállapodáson keresztül zajlik. Tekintettel az állami reklámköltés volumenére, ez kiemelkedően erős pozíciót jelent az NKOH-val szerződő médiaügynökségnek. 

Az NKOH a kezdetektől fogva leginkább csak kormányközeli tulajdonban álló médiaügynökséggel szerződött, de a kommunikációs költés 2018-ban vált igazán központosítottá. Ettől az évtől az NKOH-nak csak a New Land Media Kft. – Lounge Design Kft. konzorciummal volt keretmegállapodása az állami kommunikációs feladatokra és a két konzorciumi partnernek közös tulajdonosa volt, Balásy Gyula. Balásy pityergős interjújának az adta az igazi súlyát, hogy az elmúlt évek állami kampányainak egyik főszereplőjét láthattuk, aki felfoghatatlanul nagy összeg felett rendelkezett. 

Balásy médiaügynökségi konzorciuma egy speciális eljárásban, központosított közbeszerzéssel került kivételesen erős pozícióba. Ennek során az NKOH folytatott le közbeszerzést és ennek eredményeként keretmegállapodást kötött Balásy cégeivel, ami onnantól kezdve a teljes állami szféra számára kényszerpályát jelentett. Ebben a közbeszerzési konstrukcióban az ajánlatkérők azok az állami intézmények és állami tulajdonban álló cégek, amelyek kizárólag az NKOH-n keresztül vehetnek igénybe kommunikációs szolgáltatást. 

Az alábbiakban bemutatjuk, hogy mi a központosított, keretmegállapodáson alapuló közbeszerzés jogszerű módja és ehhez képest mi volt az NKOH gyakorlata. 

A keretmegállapodásos közbeszerzés jogszerű módja

Az előbbiekben említett keretmegállapodások megkötését követően a közbeszerzési szabályok alapján jogszerűen az alábbiak szerint juthatnak szerződéshez a kötelezett ajánlatkérők:

1. Az NKOH szerződést köt egy vagy több nyertessel
2. Amennyiben egy nyertes van, az ajánlatkérők szerződést kötnek a nyertessel, amit vagy konzultációt követően kötnek vagy egyszerűen megrendelik a szolgáltatást. Ha több nyertes van, úgy vagy a legjobbtól lehet rendelni, vagy újraversenyeztetni meghatározott feladatra a keretmegállapodásos partnereket ún. mini-verseny keretében. 

A közbeszerzési keretmegállapodások szabályrendszere tehát kétféleképpen teszi lehetővé a keretmegállapodások alapján történő szerződés megkötését, ha az ajánlatkérő csak egyetlen partnerrel akar szerződni. Az NKOH esetében ez volt a helyzet az elmúlt közel nyolc évben, és bár lehetősége lett volna arra, hogy több partnerrel is szerződjön, ezt nem tette meg. 

Egyetlen szerződő partner esetén az első lehetőség a közvetlen megrendelés, amelyhez már a keretmegállapodás megkötésekor nagyon pontosan meg kell határozni a beszerzés tárgyát és az árakat. 

A másik lehetőség, hogy konzultációt követően történik a szerződéskötés. Ez akkor történhet, ha a keretmegállapodásban meghatározott feladatok olyan sokszínűek, hogy lehetővé teszi az ajánlatkérők konzultációját a szerződéskötés előtt. A konzultációt követően sor kerül a szerződés megkötésére adott konkrét beszerzési tárgyra, ami alapján teljesíteni is lehet, hiszen minden tartalmi kérdésben és árban megegyeztek a felek. A megegyezés alapja maga a keretmegállapodás és a konzultáció eredményeként kötött egyedi szerződés. Ez alapján már kezdődhet is a szerződés teljesítése. 

Az NKOH által alkalmazott jogszerűtlen módszer leírása

Az előző két, jogilag rendelkezésre álló megoldás helyett azonban az NKOH konstrukciója ún. „egyedi keretszerződés” megkötését is szükségessé teszi. Ezzel tehát háromszintűvé válik a kommunikációs szerződések megkötése:

1. Az NKOH közbeszerzési pályázat után keretmegállapodást köt a Balásy-féle médiaügynökségi konzorciummal. Ezzel egyben bebetonozza az egyetlen nyertest ahelyett, hogy több szereplő számára is lehetővé tenné a későbbi versenyt. 
2. Ez alapján az NKOH keretmegállapodását használni köteles állami szervek, közintézmények (ún. ajánlatkérők) keretszerződést kötnek, szintén a Balásy-konzorciummal. Az egyedi keretszerződésben egy keretösszeg szerepel, amelyre lehívási kötelezettséget vállal az ajánlatkérő. Itt a feladatok meghatározása nagyvonalú, ennek megfelelően a későbbi árazás követhetetlen. 
3. Egyedi szerződést az érintett állami szervek, közintézmények akkor kötnek, ha a keretszerződéssel lefedett konkrét feladat teljesítésére igény merül fel. Itt már semmi semmiféle versenyről nincs szó, sőt mivel a keretszerződés lehívására kötelezettséget vállalnak az ajánlatkérők, így a Balásy-konzorcium szempontjából biztos a bevétel. Az egyedi szerződések árazása kis túlzással bármilyen magas lehet, hiszen csak egy szereplő határozza meg az egyedi árajánlatokat.  

A fenti modell így azt teszi lehetővé, hogy az érintett állami szervek, közintézmények bármely kommunikációs feladatra csak és kizárólag egy ajánlattevővel köthessenek szerződést. Önálló közbeszerzési eljárást kommunikációs feladat megvalósítására nem folytathatnak le. Az NKOH által kiválasztott nyertes tehát minden olyan ajánlatkérő  egyetlen lehetséges szerződő partnere, amelyre a Nemzeti Kommunikációs Hivatal jogállásáról és a kormányzati kommunikációs beszerzésekről szóló kormányrendelet hatálya kiterjed. 

Amikor az egyes ajánlatkérők keretszerződést kötnek, valójában nem is tudnának versenyeztetni, hiszen még nem tudják, a későbbiekben milyen kommunikációs feladatokat szeretnének beszerezni. Ha azonban konkrét beszerzési igényük (médiahirdetés, rendezvény, kampány) van, akkor csak és kizárólag az egyetlen nyerteshez, vagyis a Balásy-féle konzorciumhoz fordulhatnak és az ő árait kénytelenek alapul venni. Mivel a kommunikációs feladatok komplexek, valójában az egyedi feladatok árazása kizárólag azon múlik, hogy az egyetlen ajánlattevő egy adott konkrét feladatra önkényesen milyen árat ad.

Ez a folyamat nem felel meg az európai közbeszerzési szabályoknak (2014/24/EU Irányelv a közbeszerzésről). Amennyiben egy ajánlattevő a közbeszerzés eredményeként keretmegállapodást köt jövőbeli feladatok ellátására, az irányelv szerint a továbbiakban már csak konkrét feladat ellátásra szerződhet a keretmegállapodásban érintett állami szereplőkkel. A keretszerződés egy olyan köztes szerződés, amelyet az európai szabályozás nem enged meg. 

Az NKOH esetében a keretszerződés célja az, hogy egy körülbelül meghatározott beszerzési tárgycsomagra minden egyes ajánlatkérő csak és kizárólag egy partnerrel szerződjön. Ez az egyetlen partner a konkrét megrendeléseket követhetetlenül árazza (pl. díjkiosztó, sajtótájékoztató, rádióreklám). Az így kötött egyedi keretszerződésekről negyedévente külön tájékoztatót kell közzétenni, de ebből nem derül ki, hogy összességében az állami szervek  mire költöttek. Az NKOH által kiválasztott  médiaügynökségi konzorcium érdeke azonban nyilvánvalóan az, hogy a keretszerződéseit kimerítse, és ennek megfelelően határozza meg az egyes beszerzési az árakat. Így valójában nem nyilvános, hogy pontosan milyen kommunikációs feladatra mennyit költöttek az állami szervek. Az egyedi keretszerződések mögött aranyáron számított szolgáltatások vannak, amelyeket köteles elfogadni az ajánlatkérő, ha az adott kommunikációs feladatot saját maga házon belül nem tudja megoldani. 

Nem igaz tehát, hogy az NKOH és a Balásy-féle ügynökségek jogszerűen járnak el. Valójában az egész konstrukció ellentétes az európai közbeszerzési irányelvvel, és éppen ezért válhattak az Orbán-rendszer kommunikációs költései a korrupció és a túlárazás emblematikus példáivá. Ezt egy olyan NKOH-ra szabott jogszabály biztosította, amit most már bátran hatályon kívül lehet helyezni. 

Jelzésértékű lenne az NKOH megszüntetése, amelyet jelenleg a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 90/2026. (V. 13.) Korm. rendelete a Belügyminiszter irányítása alá rendel. Az Európai Unióban sehol nincs olyan központi beszerző szervezet, amely kormányzati kommunikációt szerez be kötelezően, mégpedig azért nincs ilyen, mert ez nem olyan feladatkör, amit előre be lehet árazni és egyszerűen megrendelni, mint például az egészségügyi maszkokat. 

Az Európai Bizottság kezdeményezésére létrejött, a közbeszerzések hatékonyságát és költséghatékonyságát értékelő munkacsoport éves jelentéséből kiderül, hogy az egy szerződésre jutó átlagos szerződött érték Magyarországon az NKOH esetében volt a legmagasabb. Az átlagos szerződött összérték egy intézmény tekintetében közel 1,6 milliárd forint, egy szerződés tekintetében több, mint 650 millió forint volt 2025-ben (1). Ez az összeg két év alatt megkétszereződött. Az NKOH az elmúlt években fokozatosan kiterjesztette tevékenységét, és a szervezetfejlesztést is zászlajára tűzte, így tovább bővítve piactorzító tevékenységét. Kis színes, hogy a Teljesítményértékelő munkacsoport 2023. évre vonatkozó jelentésében (2) az NKOH jelezte, hogy az általa megkötött szerződések konstrukciója nem teszi lehetővé az árak összehasonlítását, valamint hogy előzetes piacelemzés elvégzése esetén nem rendelkezik módszertannal a piaci szereplők bevonására. Tehát létezik egy szervezet, nevezetesen az NKOH, amelynek fő tevékenysége, hogy fenntart egy szerződést Balásy volt konzorciumával, és ehhez nem végez piacelemzést, az árakat nem tudja összehasonlítani. 

Ha az Európai Unió központi beszerző szervezeteit nézzük, nem véletlenül nem találunk ilyen szervezetet. Ennek oka, hogy ilyenre nincs szükség. Az új kormány azonnal elkezdheti a megtakarítást azzal, ha megszünteti az NKOH-t, és a kommunikációs és szervezetfejlesztésre vonatkozó tenderek megjelennek a közbeszerzési piacon, ami növeli a versenyt generáló közbeszerzési eljárások számát. Ez jótékony hatással lesz az egyajánlattevős eljárásokra vonatkozó indikátorra, melynek javulását szintén elvárja a Bizottság, cserébe az uniós pénzekért. Az NKOH megszüntetésével így két legyet lehet ütni egy csapásra, egyrészt csökkenteni lehet az állami kiadásokat, másrészt uniós elvárást teljesítve versenyt lehet generálni. 

Csak egy kis bátorság kell hozzá…

(1)  https://ekr.gov.hu/cms/szakmai-anyagok/teljesitmenymeresi-keretrendszer/2025/a-kozbeszerzesek-hatekonysagat-es-koltseghatekonysagat-ertekelo-teljesitmenymeresi-keretrendszer-eredmenyei-2025  

12.oldal, 246. oldal, 248. oldal, 250. oldal

(2) https://ekr.gov.hu/cms/szakmai-anyagok/teljesitmenymeresi-keretrendszer/2023/a-kozbeszerzesek-hatekonysagat-es-koltseghatekonysagat-ertekelo-teljesitmenymeresi-keretrendszer-2023 32. oldal, 298. oldal