Az Európai Médiaszabadság Törvényt (European Media Freedom Act, EMFA) – hivatalos címén a tömegtájékoztatás szabadságáról szóló európai rendeletet – 2024 márciusában fogadták el az Európai Unió szervei. Néhány rendelkezése hatályba lépett már 2024 májusában és 2025 februárjában, de a rendelet egészét augusztus 8-tól kell alkalmazni.  A jogszabály megszületésével, magyarországi relevanciájával és tartalmával már korábban is foglalkoztunk. Most azonban, hogy az EMFA a magyar jogrendszernek is teljes terjedelmében része, érdemes alaposan megnézni, mi változik, illetve minek kellene változnia a magyar médiaszabályozásban. Polyák Gábor írása.

Az Európai Médiaszabadság Törvény formáját tekintve ún. európai rendelet, ami azt jelenti, hogy a tagállamokban közvetlenül, további jogalkotási lépések nélkül alkalmazni kell. Azaz bármely magyar állampolgár és szervezet hivatkozhat az EMFA-ra a magyar bíróságok előtt, és a bíróságok nemcsak alkalmazni kötelesek azt, hanem a rendeletnek ellentmondó magyar jogszabályokat kötelesek figyelmen kívül hagyni. Ez elvileg számos új lehetőséget nyithat az újságírók, a médiavállalatok és a közpénzek miatt aggódó állampolgárok számára.

Ugyanakkor az EMFA számos részletkérdést tisztázatlanul hagy. Hiába a rendeleti forma, a tagállamoknak mégis jogalkotási lépésekkel kell biztosítaniuk a szabályozás teljeskörű érvényesülését. Az Európai Bizottság az elmúlt hónapokban ebből a szempontból megvizsgálta a tagállamok jogrendszereit. Egy konferencián elhangzott tájékoztatás szerint a magyar kormány mindent megfelelőnek lát a magyar jogrendszerben. Nagyvonalú értelmezés.

Ebben az írásban két példán keresztül mutatjuk be, hogy milyen jogértelmezési kérdéseket, jogalkotási feladatokat és jogalkalmazási lehetőségeket rejt az új európai szabályozás. A magyar médiarendszer számos problémája között az állami támogatások diszkriminatív elosztása és a közszolgálati média súlyos elfogultsága kiemelten fontos. Az EMFA mindkét területet érinti.

Az írás a Connect Europe és a Mérték Médiaelemző Műhely együttműködésének keretében készült. A Mérték kutatását a Dutch Human Rights Fund támogatása tette lehetővé.

A projekt részeként az EMFA-ról készített első átfogó elemzés elérhető itt: Az Európai Médiaszabadság Törvény érvényesülésének monitorozása. 

Állami hirdetések

A magyarországi médiapiac és médiaszabadság szempontjából az EMFA legfontosabb  szabályai azok, amelyek az állami hirdetésekre elköltött közpénz átláthatóságát és az állami hirdetések elosztásának módját határozzák meg. 

Az átláthatóságot a rendelet egyfelől a hirdetéseket közzétevő állami szervek, másfelől az állami hirdetéseket közzétevé médiaszolgáltatók oldalán igyekszi biztosítani. Az állami hirdetések Magyarországon azonban olyan sajátos intézményi és eljárási rendben osztják el, ami kifoghat az európai elvárásokon. 

Az EMFA szerint a közigazgatási szervek vagy szervezetek – elektronikus úton és felhasználóbarát módon – évente nyilvánosan hozzáférhetővé teszik az állami hirdetési kiadásaikra vonatkozó információkat. Ezen belül közzé kell tenni, hogy mely médiaszolgáltatóktól  vagy online platformoktól vásároltak hirdetési szolgáltatást, azok mögött milyen üzleti csoportok állnak, valamint azt, hogy az adott évben az egyes médiaszolgáltatóknál  és online platformokon összegszerűen mennyit hirdetési közpénzt költöttek el. Az EMFA előtt ezek az információk Magyarországon meglehetősen korlátozottan álltak rendelkezésre: a reklámköltési adatokat piaci áron meg lehetett vásárolni az ezzel foglalkozó szolgáltatótól, de még ez az adatbázis sem volt teljes körű. Az új szabályozás tehát komoly előrelépés lehet a közpénz-költés nyilvánosságának biztosításában. 

Mivel éves közzételről van szó, az egyes kormányzati kampányok aktuális költéseihez ezután sem férünk hozzá. Az idei évre vonatkozóan nem világos, hogy már a teljes évre vonatkozó költéseket kell-e közzétenni, vagy csak az augusztus 8-a utániakat. Az sem világos, hogy a közzétételnek mi a határideje: a következő év első hónapja, első negyedéve, vagy még később? Az adatok értékét természetesen ez jelentősen befolyásolja. És mi történik, ha valamely állami szerv nem tesz eleget a kötelezettségének? Milyen bírósági eljárásban lehet kikényszeríteni az adatok nyilvánosságra hozását? E kérdéseket a hazai jogalkotásnak kellene megválaszolnia. 

Ami ennél is nagyobb kihívást jelent, az az, hogy az állami hirdetések elosztása Magyarországon egy teljesen központosított rendszerben valósul meg. Minden állami hirdetés, illetve kommunikációs feladat beszerzését a Rogán-minisztérium alá rendelt Nemzeti Kommunikációs Hivatal (NKOH) pályáztatja. Az NKOH hatalmas összegű keretmegállapodásokat köt egy-egy médiaügynökséggel, és az egyes kommunikációs beszerzéseket vagy e szerződés terhére valósítja meg, vagy kiír egy új közbeszerzést a konkrét kommunikációs feladatra. Továbbá az NKOH hagyja jóvá az érintett állami szervek éves kommunikációs tervét és minden egyes beszerzési igényét. Az egyes beszerzéseket megalapozó számítások, illetve a kampánnyal kapcsolatos egyéb adatok még az adott kommunikációs feladatot megrendelő állami szerv számára sem megismerhetők.

Ez a megoldás megszünteti a versenyt az állami szereplők kommunikációs feladatainak piacán, és a médiaügynökségi és kreatív piacon olyan domináns, az erőfölényükkel feltehetően vissza is élő szereplőket hoz létre, mint a Balásy Gyula-féle New Land Media, Lounge Design és Lounge Event. A Balásy-cégek a 2015 és 2023 között 1360 milliárd forint értékben kötött – teljes összegében valószínűleg le nem hívott – keretszerződések szinte kizárólagos nyertesei.

Az állami hirdetések átláthatóságának másik biztosítéka az, hogy az EMFA minden egyes médiaszolgáltatót is arra kötelez, hogy naprakész információkat tegyen könnyen és közvetlenül hozzáférhetővé az állami hirdetések után kapott közfinanszírozás teljes éves összegéről, valamint a harmadik országok közigazgatási szerveitől vagy szervezeteitől kapott hirdetési bevételek teljes éves összegéről. Jogértelmezési nehézséget okoz a “naprakész” információ és a “teljes éves összeg” közötti ellentmondás. Ennek leginkább nyilvánosság-barát értelmezése az, hogy egy folyamatosan frissített adatbázist kell elérhetővé tenniük a médiaszolgáltatóknak, amelyből egy évre visszamenően kiolvasható, hogy mennyi bevételük származott az állami hirdetésekből.

Szemben az állami szervekre vonatkozó EMFA-szabályokkal, a médiaszolgáltatók közzétételi kötelezettségének érvényesítése nem igényel további jogalkotási lépéseket. Augusztus 8. után ez a kötelezettség az állami hirdetéseket közzétevő minden médiaszolgáltatóval szemben hazai bíróság előtt kikényszeríthető. Az persze nem világos, hogy mely bíróság milyen eljárási rendben (polgári vagy közigazgatási ügyként) fog eljárni az ilyen perekben. 

Mivel augusztus 8-tól már a közzétételi kötelezettség él, nem tűnik problémásnak az az értelmezés, hogy már 2024. augusztus 8-ra visszamenőleg elérhetővé váljanak a reklámköltési adatok. A bíróság azonban juthat más értelmezésre is: a 2025-ös bevételek lesznek az első teljes éves bevételek, vagy pedig kizárólag a 2025. augusztus 8. után közzétett állami hirdetésekre vonatkozik az átláthatósági kötelezettség.

Az EMFA nemcsak az állami hirdetési költések átláthatóságát szabályozza, hanem az állami hirdetések elosztásának szempontjait is. A szabályozás szerint egyrészt átlátható, objektív, arányos és megkülönböztetésmentes kritériumok alapján, másrészt nyílt, arányos és megkülönböztetésmentes eljárások keretében kell odaítélni az állami hirdetésekért vagy a médiaszolgáltatóktól és a platform-szolgáltatóktól igénybe vett árubeszerzésért vagy szolgáltatásnyújtásért biztosított közpénzt vagy bármely ellenszolgáltatást. A kiválasztási feltételeket előzetesen nyilvánosságra kell hozni. 

A magyar jogszabályi környezetben jelenleg az NKOH-ra vonatkozó szabályok között kellene megjelennie ennek az elvárásnak. Augusztus 8. után jogszerűen sem a hosszú távra kiválasztott médiaügynökségek keretszerződését, sem az egyes kommunikációs beszerzések szerződéseit nem lehet jogszerűen megkötni úgy, hogy az egyes kampányokba bevont médiumok kiválasztásának az EMFA-ban felsorolt átlátható, objektív, arányos és megkülönböztetésmentes kritériumok előzetesen nem megismerhetők. Ez a kötelező szabály úgy sem kerülhető meg, hogy az adott állami kampányba bevont médiumokról a végső döntést az NKOH által kiválasztott médiaügynökség hozza meg, hiszen az NKOH a szerződési feltételeiben elvileg elő is írhatja a médiaügynökség részére az EMFA-kritériumok teljesítését.

Az EMFA az állami hirdetések elosztásának szempontjait egy további előírással is alakítja, amely azonban jogilag nem kikényszeríthető. A rendelet ugyanis azt mondja, hogy a  tagállamok törekednek annak biztosítására, hogy az állami hirdetésekből származó reklámbevételeket a médiaszolgáltatók széles köre között osszák el, figyelembe véve az érintett médiapiacok nemzeti és helyi sajátosságait. Az állami “törekvés” jogilag értelmezhetetlen, a médiapiaci nemzeti és helyi sajátosságai pedig akár úgy is értelmezhetők, hogy a magyar médiapiacon vannak kormánypárti és kormánykritikus médiumok, ehhez igazodik az állami hirdetések elhelyezése. Szerencsére az átlátható, objektív, arányos és megkülönböztetésmentes elosztási kritériumokra vonatkozó szabály sokkal egyértelműbb és határozottabb.

Meglehetősen erőtlen az állami hirdetési szabályok ellenőrzésére vonatkozó rendelkezés. Az EMFA annyit vár el, hogy az állami hirdetési kiadásokat nyomon kövessék, méghozzá a nemzeti médiahatóság – nálunk a Médiatanács –  vagy egyéb független hatóság vagy szerv. Elvileg az ellenőrzést végző szervek további információkat kérhetnek az állami hirdetéseket közzétevő állami szervektől, de az EMFA azt sem szabályozza, hogy az információk közlésének megtagadása milyen következményekkel jár. A “nyomon követés” önmagában semmiféle kényszerítő erőt nem jelent, akkor sem, ha annak eredményeiről évente jelentést kell közzétenni. Nem világos tehát, hogy mi történik abban az esetben, ha az állami szervek egyszerűen nem tartják be az EMFA előírásait sem az átláthatósággal, sem az állami hirdetések elosztásának szempontjaival kapcsolatban. Ezt a hiányosságot elvileg a tagállami jogalkotás pótolhatná, nálunk azonban ilyen szabályozásnak nincs nyoma. 

Azt nem zárja ki az EMFA, hogy akár a médiaügynökségek, akár a reklámozók, akár a médiaszolgáltatók bírósági úton kényszerítsék ki az állami hirdetések tisztességes és átlátható elosztását. A jelenlegi magyarországi körülmények között csak reménykedni lehet abban, hogy lesz olyan piaci szereplő, aki ezeket az eljárásokat magára vállalja. Az pedig nem világos, hogy a közpénzek tisztességes és hatékony elosztása iránti közérdek megalapozza-e például a civil szervezetek perindítási jogát.

A közszolgálati média szabályozása

A magyar médiarendszer másik látványos gyenge pontja a közszolgálatinak nevezett állami/pártmédia, az MTVA (Médiaszolgáltatás-támogató és Vagyonkezelő Alap) és a Duna Médiaszolgáltató Zrt párosa. Az EMFA a közszolgálati média európai szabályozásában is jelentős szintlépést hozott. Eddig az európai szabályozás kizárólag a közszolgálati média túlfinanszírozásából eredő piac- és versenytorzító hatásokkal foglalkozott. Az EMFA szűkszavú, de ennél jóval kiterjedtebb szabályai a finanszírozás mellett műsortartalmi és szervezeti kérdéseket is érintenek.

A közszolgálati média tájékoztató tevékenységével kapcsolatban a rendelet a tagállamokat kötelezi annak biztosítására, hogy a közszolgálati médiaszolgáltatók pártatlan módon információk és vélemények sokféleségét kínálják a közönségüknek. Egyáltalán nem egyértelmű, hogy ez a magyar médiaszabályozással kapcsolatban jelent-e előrelépést. A magyar médiatörvény a közszolgálati médiaszolgáltatás hangzatos céljai között sorolja fel többek között a kiegyensúlyozott, pontos, alapos, tárgyilagos és felelős hírszolgáltatás és tájékoztatás megvalósítását, az eltérő vélemények ütköztetését, a közösség ügyeivel kapcsolatos viták lefolytatását, a megbízható tájékoztatáson alapuló, szabad véleményalkotáshoz való hozzájárulást, továbbá a sokszínű, gazdag választékú, többféle értékrendet bemutató műsorok közzétételét. A kiegyensúlyozott tájékoztatás biztosítását külön eljárás szolgálja, amelyben a döntéshozó végső soron a Médiatanács. Úgy tűnik tehát, hogy a “tagállam”, jelen esetben Magyarország biztosítja a pártatlan és sokszínű tájékoztatást. 

Ugyanakkor a témával foglalkozó minden hazai és nemzetközi kutatás egyértelműen kimutatta, hogy a közszolgálati média nem nyújt kiegyensúlyozott és pártatlan tájékoztatást. A Mérték elemzésein túl az EBESZ választási kampányfigyelései is minden esetben erre a következtetésre jutottak. A látványos törvényszövegek ellenére tehát súlyos rendszerszintű hibát mutat a közmédia tájékoztató tevékenysége.

Az EMFA-ban megfogalmazott kötelezettség, a pártatlan és sokszínű tájékoztatás tehát nem teljesül. Talán merész értelmezés, de ebben az esetben az EMFA maga is lehet olyan bírósági eljárások jogalapja, amelyek célja a közszolgálati média pártatlanságának és sokszínűségének vizsgálata. A bíróság persze hivatkozhat arra, hogy ez egy speciális eljárás, azonban könnyen bizonyítható, hogy a médiatanácsi eljárás nem tölti be a funkcióját.

Az EMFA a közszolgálati média szervezeti és irányítási kérdéseit is szabályozza. Egyrészt előírja, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell a közszolgálati médiaszolgáltatók szerkesztői és funkcionális függetlenségét. Az MTVA-Duna Médiaszolgáltató kettősén alapuló sajátos magyar megoldás már azt a kérdést is felveti, hogy a Duna Médiaszolgáltató, mint a törvényben közszolgálati médiaszolgáltatóként meghatározott szervezet bármilyen mértékben tekinthető-e függetlennek az MTVA-tól, ami csak egy pénzügyi alap. Az MTVA a közszolgálati médiaszolgáltatás meghatározó szervezete, a Duna Médiaszolgáltató csak megrendelő vele szemben. A szerkesztői felelősséget mégis a Duna viseli. Az EMFA nem fejti ki, mit ért szerkesztői és funkcionális függetlenség alatt, de az biztos, hogy a magyar közszolgálati média erősen függ egy másik szervezet döntéseitől és működésétől.

Nagyon konkrét kötelezettséget fogalmaz meg az európai rendelet azzal, hogy előírja, a közszolgálati médiaszolgáltatók vezetőjét és igazgatósági tagjait átlátható, nyílt, hatékony és megkülönböztetésmentes eljárás keretében, előzetesen meghatározott átlátható, objektív, megkülönböztetésmentes és arányos kritériumok alapján kell kinevezni. Ezzel kapcsolatban egészen biztosan törvényalkotási feladata van a magyar Országgyűlésnek. A médiatörvény szerint ugyanis sem az MTVA, sem a Duna Médiaszolgáltató esetében nincs semmiféle pályázati eljárás, semmiféle kiválasztási kritérium a vezérigazgatók kinevezésében. Az EMFA azonban nem ad részletes eljárási szabályokat, nem szabályozza a kinevezésre jogosult szerv vagy személy jogállását. Ebből sajnos az következik, hogy a jelenlegi, az MTVA esetében a Médiatanács elnökének egyszemélyi döntésén, a Duna Médiaszolgáltató esetében a Médiatanács és a biztos kormánytöbbséggel működő Közszolgálati Kuratórium továbbra is dönthet a közmédia-vezetők személyéről. Ehhez annyi kell, hogy a médiatörvénybe beleírják, hogy ezt a döntést előzetesen meghatározott átlátható, objektív, megkülönböztetésmentes és arányos kritériumok alapján kell meghozni. Önmagában egy ilyen megoldás semmiféle garanciát nem biztosít a közmédia függetlenségéhez.

Kifejezetten megnehezítheti egy esetleges, a jogállamiság helyreállításán dolgozó következő dolgát az a rendelkezés, ami szerint a közszolgálati médiaszolgáltatók vezetőjének vagy igazgatósági tagjainak a hivatali idejük lejárta előtti felmentéséről szóló döntéseket kellően meg kell indokolni, ilyen döntésekre csak kivételes esetben kerülhet sor, amennyiben az érintett személyek a nemzeti szinten előzetesen meghatározott kritériumok szerint már nem felelnek meg a feladataik teljesítéséhez szükséges feltételeknek, az ilyen döntésekről előzetesen értesíteni kell az érintett személyeket, továbbá az ilyen döntéseknek tartalmazniuk kell a bírósági felülvizsgálat lehetőségét. Ha lenne is politikai erő az MTVA és a Duna Médiaszolgáltató vezetőinek eltávolítására, és bizonyítható is, hogy működésük alatt a közmédia nem felelt meg sem a médiatörvény, sem az EMFA elvárásainak, akkor is elhúzódó jogvitákra lehet számítani.

Óvatos optimizmus

Az állami hirdetések és a közszolgálati média új európai szabályozása is nyit tehát új lehetőségeket a magyar médiaszabadság egyes sebeinek ápolásához. Különösen fontos lesz ez akkor, ha egy új parlamenti többség keresi az eszközöket a Fidesz által teremtett médiavalóság megváltoztatására. A buktatók azonban nyilvánvalók, a siker nem garantált. De legalább van mire mondanunk, hogy egy próbát megér.